引言

房地产市场基础性制度和长效机制的建立，需要在准确把握房地产市场发展阶段、发展规律和相关制度演进趋势的基础上，并且适应我国经济社会进入高质量发展阶段和住房市场发展新阶段的新要求。住房具有社会属性，对增加社会的整体福利具有重要作用。

房屋空置严重浪费了社会资源，违反住房的社会性，不利于社会的整体利益。这一现象的产生有着复杂的社会经济原因，需要对相关基础问题进行分析和界定。鉴于此，各国分别制定相关法律法规对房屋空置现象予以规制。

房屋空置税作为调控的重要手段，是房地产市场的重要基础性制度。在面临住房市场新阶段、新问题的历史转折中，房屋空置税的研究意义重大。本文将分析房屋空置税基本问题，归纳国内外典型地区房屋空置现状，跟踪房屋空置税立法典范，提出关于我国房屋空置税立法的拙见。

一、房屋空置税的基本问题

“空置房”，本质含义在于空置，它是描述房屋是否被使用的一种状态。而习惯中，人们往往把房屋处于不合理的空置状态称为“空置房”。那么怎样的情况下才能算得上是不合理的呢？“合理”或“不合理”如何认定、谁来认定、用怎样的量化标准来认定？比如，没有人居住使用的房屋都是空置房吗？持续多长时间没人居住使用的房子才能算作空置房？如果经出售没有居住使用的是空置房，那么还没有出售的房子能称为空置房吗？甚至于有的开发商迟迟不去办理竣工验收手续或销售手续的，这些房子算不算空置房？因此，需要对“空置房”的基本概念予以明确和规范。

（一）空置房

1.空置房的概念

空置房是房地产市场上的专用名词，反映房地产市场发展和供需情况。

——美国。美国国家统计局对空置的定义为调查时点无人居住且不是暂时无人居住的住宅单元数。

——加拿大。加拿大温哥华《空置税法案》：一个房屋如果被屋主作为其主要住宅、或者在一年内由屋主的家人或朋友居住至少六个月以上，就不是空置屋。

——中国。根据中国住建部、发改委、统计局发布的对商品房空置面积种类进行明确分类的通知，从2003年统计年报开始，将以商品房空置时间作为标准进行划分。空置时间在1年以内的为待销商品房；空置时间在1年以上3年以内的为滞销商品房；空置时间在3年以上的为积压商品房。

2.空置房的判断标准

（1）户均房屋套数情况。政府完全可以依据拥有的房屋数及普通人的基本生活经验作出判断, 一般而言，一户家庭长期稳定的居住场所应该是一套房屋，而拥有二套甚至多套房产的家庭则可认定除主要居住房屋外的其他房屋均为空置房。其中韩、英、法等国都将第二套房作为认定空置的主要因素,而此方式也并没有受到太多的质疑。

（2）水电使用情况。因为水电是生活必需品, 因此有充分理由确定，现代社会任何基本的居住都离不开水电, 如有长期不用水电的房屋则应将其认定为空置房。

（3）房内设施状况。在一定时期内, 房屋既没有任何装修, 也没有添置任何家具设施,尤其是连基本的生活用品也没有增加, 则可以作为判定房屋空置的一项指标，否则难以解释房主如何进行正常生活。

（4）出入情况。虽然房屋居住者拥有自由出入的权利，但如果楼层监控从未拍摄到过房屋居住者进出，邻居也从未遇到过房屋居住者，甚至连社区工作者或者物业管理者由于工作需要也都无法找到房屋居住者, 则可以判定房屋长期无人居住，而无人出入的房屋自然可以认定为空置房。

3.空置房的种类

（1）增量空置房。增量空置房是统计年度末握于开发商手中的新竣工已验收还尚未租售的商品住房，也包括该年度以前就已竣工一直未能租售的部分住房。

（2）存量空置住房。经竣工验收后转为购房者所有的但未在特点时间内行使其使用权的商品住房，属于存量空置。

4.空置房出现的原因

（1）商品房开发建设的客观需要。商品房开发建设周期长，一般需1-3年，较大的建设项目可能需要 3-5 年。供给的弹性较低而需求弹性较高。市场的需求变化相对较快，供给的变化往往较慢，以达到供需完全相等的均衡状态，空置在商品房市场的存在是常态表现。 

（2）房地产行业的暴利驱动。在过去房地产暴利驱使下，许多企业一窝蜂地投入到房地产开发行列，使住房建筑面积出现严重集中过剩，市场供求暂时失衡。

（3）住房需求与价格落差大。住房价格与百姓收入差距太大，虽然有需求，但由于价格太高，许多购房者望房兴叹，放弃购买，造成需求大量减少，使得空置面积大量出现。

（二）空置率

1.空置率的概念

空置率是指某一时刻空置房屋面积占房屋总面积的比率，即空置率=空置面积/总量面积，直接反映房地产市场总体的供需状况。空置率过高，需求不足，要刺激消费，扩大需求。空置率过低，供应不足，扩大供应。

2.空置率的区间

按照国际通行惯例，商品房空置率在5%---10%之间为合理区，空置率在10%---20%之间为空置危险区，空置率在20%以上为商品房严重积压区。 

3.空置率的种类

根据房地产市场类型的不同，空置率可以分为存量市场的空置率和增量市场的空置率。房地产存量市场的空置率是指某一时刻空置房面积占全部房屋总面积的比率。

根据住房利用状况不同，空置率还可以分为住宅自住空置率和住宅出租空置率。前者用于自用，后者用于出租。

4.空置率的公式

（1）美国的空置率计算公式：

空置率=报告期全部空置量/报告期全部存量*100%。

（2）香港的空置率计算公式：

年内落成楼宇空置率=年内落成空置户数/年内落成楼宇单位总户数﹡100% 

其余所有楼宇空置率=其余所有楼宇空置户数/其余所有楼宇单位总户数﹡100% 

整体空置率=空置总户数/总户数﹡100% 

（3）台湾的空置率计算公式：

空置率=空置房户数/非营业用电总户数﹡100% 

（4）内地的空置率计算公式：

A（商品房空置面积/近三年商品房竣工面积之和）*100%

B（商品房空置面积/全部商品房竣工面积之和*100%）

C（报告期商品房空置面积/报告期可供销售、出租的商品房面积）*100%。

相比较而言，A公式数据采集较为方便。

（三）空置税

1.空置税的概念

根据国家统计年鉴[《中国统计年鉴》（1999-2010），空置税是是指对房地产商开发完成后未销售的商品住房在一定范围内存在空置或购房者购房后在一定时间内未使用所购住房的，依据住房空置的范围大小和时间长短，采用差别比例税率所征收的带有明显处罚性质的一种地方财政税赋。

2.空置税的种类

 （1）根据使用目的不同，空置税分为两类：针对长期未出售的空置房屋开征空置税和针对已出售但长期闲置的房屋征收空置税。前者的纳税人为持有开发完成后一年的商品房的开发商，税基的确定既要考虑房屋空置时限内的增值额，又要考虑土地使用税纳税额。后者的纳税人为拥有空置房屋的业主，其税基为土地使用税的纳税额。

（2）根据使用主体不同，空置税分为针对开发商的增量空置税和针对购房者的存量空置税。前者是针对于开发商通过惜售的方式囤积房源，造成市场上不合理的供需对应，从而推高供应价格的行为进行征税。后者是对购房者出于投机目的，拥有多套住房而又长期空置，抬高房价，波动市场的行为进行征税。

3.空置税的税率

空置税税率一般采用逐年累进方式进行增加，例如，当采用房屋闲置时限内的增值额时,采用逐年累进税率,如第一年征收增值额的30%,第二年50%,第三年级以上将更高比例的增值额以税收形式收缴;若采用土地使用税为税基时,税率起初可定在1%—2%,实行年累进税率,直至10%甚至更多。

因此，房产空置税的纳税额应该是税率乘以闲置房屋增值额或者每年每平方米标定地价与空置房屋面积及税率的乘积。由此可知，空置房屋的面积大小与缴纳税金的多少呈正比，如果想要减少缴税，唯一的办法就是“去空置率”。

4.空置税的作用

（1）提高住房资源利用。开征住房空置税有利于打破部分开发商捂盘惜售、待价而沽的企图，特别是对处在大城市人口稠密地段的空置房课以重税，加大开发商惜售成本，提高住房资源的有效利用。

（2）抑制市场投机行为。开征住房空置税有利于增加二手房市场和租赁市场的住房供给，缓解中低收入阶层的自住性需求。

（3）规范房地产市场健康发展。开征住房空置税有利于商品房的建设、销售周期理性化，开发商根据自身资金实力量力开发，使房价与收入之比趋于合理，实现增幅的同步性，维护房地产市场的健康运行秩。

二、国内外房屋空置现状

（一）中国内地

内地相关政府部门并未明确内地房屋空置率。西南财经大学中国家庭金融调查与研究中心分别于2011年、2013年、2015年和2017年成功实施三次调查。2011年第一轮调查的样本分布在全国25个省（市、区），80个县，320个村（居）委会，有效样本共8438户，数据具有全国代表性。2013年第二轮调查样本分布在全国29个省（市、区），262个县，1048个村（居）委会，有效样本共28000户，数据具有全国和省级代表性。2015年第三轮调查样本分布在全国29个省（市、区），363个县，1439个村（居）委会，有效样本共40000户。2017年第四轮调查共采集有效样本40000余户，但是新一轮调查在保证全国和省级代表性的前提下，增加了数据的副省级城市代表性，能够更全面详细地反映中国家庭金融的状况。因此，在本文中，将主要参考中国家庭金融调查与研究中心发布的《2017中国城镇住房空置分析》报告，对内地的房屋空置现状进行概括总结，主要如下：

1.住房空置总量不断增加

根据《2017中国城镇住房空置分析》报告，中国城镇自有住房空置率在2011、2013、2015年和2017 年分别是18.4%、19.5%、20.6%、21.4%。在2011-2013年、2013-2015 年以及2015-2017年间分别增长了 1.1、1.1 和 0.8个百分点。2017 年国家统计局城镇常住人口为 8.13亿，计算所得出全国城镇住房总套数为 3.05 亿套住房。用当年城镇住房总套数乘以当年空置率则得到当年空置住房总套数。根据推算，城镇地区的空置住房数量持续上升，在2011、2013、2015 和2017 年分别为 4200、4750、5600 和6500万套。

2.区际空置不平衡

根据《2017中国城镇住房空置分析》报告，当前我国二线和三线城市空置情况更为严峻，空置率明显高于一线城市。2017 年二线城市、三线城市空置率分别高达 22.2%和21.81%，远高于一线城市的 16.8%。

3.商品房空置远高于其他类型

根据《2017中国城镇住房空置分析》报告，2017年，我国城镇地区商品房、经济适用房、房改房、单位集资房、自建房、拆迁换房的空置率为26.6%、22.2%、14.5%、13.6%、10.9%、19.7%，贡献率分别为63.9%、3.6%、6.5%、1.4%、11.8%、6.1%。商品房的空置率高于其他类型住房。

（二）中国香港

一直以来，香港住房空置问题十分突出。根据香港差饷物业估价署2019年3月29日公布的物业供应统计数字，截至2018年底，私人住宅空置量突破5万个单位大关，达到51430个单位，占总存量的 4.3%，创2010年以来新高。2018年年底私人写字楼空置率跌至 8.6%，约1 032 000平方米。结合香港差饷物业估价署公布的香港物业报告初步统计数据（2019）及香港物业报告（2018），分别将2013-2018年私人住宅、私人写字楼空置情况整理如下：

（三）加拿大温哥华

加拿大温哥华是北美最早征收房屋空置税的城市，住房空置问题十分典型。

1.租赁市场空置率数据

2017年加拿大抵押贷款和住房公司（CMHC）出具了温哥华租赁市场的空置率报告，2018年的数据暂未统计更新。截止到2017年10月，温哥华租房市场的整体空置率为0.9%。具体情况分布如下：

2.空置税申报数据

2017年1月1日起开始征收房屋空置税，对房地产市场影响重大。根据温哥华是居民向市政府提交的房屋空置情况说明，对于温哥华市的186043个家庭的住房空置情况概况如下：

（四）新加坡

截至2016年第四季度，新加坡共有348080个私人住宅单位和29197个空置住宅单位，空置率为8.4%。新加坡共有行政共管公寓23821套，空置单位3364个，空置率为14.1%。新加坡建屋发展局有992472个住宅单位，由于建屋发展局的住宅主要供自用，因此假设空置率较低，因为只有一小部分住宅允许全部出租。

（五）美国

根据美国联邦统计局的调查，美国住房空置率分为租赁空置和房主空置率。其中租赁空置率相对较高，但整体上成下降趋势。房主空置率一直处于相对较低水平，且呈下降趋势，在2018年达到1.5%。

（六）英国

2016年10月3日，英格兰有589,766个空置住宅，2017年10月2日，英格兰有605891个空置住宅，占存量住宅总量2.5%。年增长量16125个空置住宅，年增幅2.7％。

伦敦公寓的空置率最近几年持续下降，从2010年的5%降到1.8%，由此可见，伦敦的公寓基本处于满租状态，供不应求。

（七）法国

2017年法国的空置率为8.1%，相对比较高。另外，法国的空置率呈V字型变化，从2005年开始不断上升。

（八）德国

截至2014年，德国空置率为7.9%。从1998年到2010年，德国的空置率都比较平稳，而从2010年到2011年，变化非常大，从8.4%猛降到4.5%，之后3年又快速增至7.9%。

（九）日本

二战以后，日本的住房空置率一直在攀升。空置住房储备不断增加的原因包括：1)人口减少；2)核心家庭增多，子女不能继承父母的家庭住房；3)由于质量或地理位置原因，无法出售或出租房产；(4)未出售或未租的物业，应予以拆卸，但由于空置土地的固定资产税昂贵六倍，所以仍须置业。

此外，关于租赁住宅的空房状况，总务省统计局公布了“住宅土地统计调查“可以获得数据。这个.住宅土地统计调查“是调查并公布了5年一次，最新的数据是平成25年(2013年)。根据平成25年(2013年)的数据，租赁住宅的空房数是429万2000户，居住中的数是1851万9100户，单纯地加起来是2281万1100户，租房空置率为18.8%。

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