近日，辽宁印发《辽宁省人口发展规划（2016~2030年）》，宣布进入深度老龄化社会，并向老龄化问题亮剑：给生育二孩的家庭更多奖励，支持老年人才自主创业。比起支持老年人创业，鼓励生育、提高生育率，才是应对人口老龄化、改善人口结构的更根本的办法。

辽宁位于我国老龄化程度最高的方阵。辽宁省60周岁及以上户籍老年人口，占比为22.65%。根据国际标准，此项占比超过10%即为老龄化社会。同时，第六次全国人口普查数据（2015年）显示，辽宁的生育率为1.0%，远低于全国水平的1.5%，甚至比日本和韩国都要低。

按照国际标准，低于1.3%被称为“超超低出生率”。2016、2017两年，辽宁出生率仅为全国水平的一半，分别为6.60‰和6.49‰。

鼓励生育，已经逐渐成为官民各界的共识。辽宁的新政在国内率先“吃螃蟹”，其具体细则如何，以怎样的力度才能实现预期，仍存在相当大的争议。在这方面，其实已有很多国家尝试过。了解更多国家曾走过的道路，对我们未来的政策制定或有借鉴意义。

很多国家鼓励生育，多数效果不明显

20世纪70年代末以来，欧洲就开始持续出现低生育率和极低生育率的人口现象。很快，低生育率迅速扩散到世界各地，比如东亚和东南亚的一些国家和地区。到了2012年，发达国家和地区中，除了法国、冰岛、爱尔兰、新西兰等少数国家外，绝大多数国家和地区的总和生育率都远低于2.1的更替水平，在亚洲的新加坡、韩国，总和生育率甚至低于1.30。

（2013年，新加坡政府公布的人口白皮书显示，新加坡的人口生育率过低，为了解决这个问题，新加坡政府大力提倡婚育，连续公布了若干项鼓励结婚和生育的措施，以期把生育率从目前的1.2提升到1.5，并最终达到2.1。市民在抗议。图片来源：视觉中国）

进入21世纪以来，因老龄化对社会经济的挑战日益严重，欧洲各国家庭政策中鼓励生育的色彩越发强烈。尽管如此，欧洲仍是目前世界上生育水平最低的地区。

欧洲各国在采取鼓励生育的措施之后，生育水平的变化也千差万别：在北欧，一些国家生育率接近更替水平，达到“最高的低生育率”；在南欧、东欧以及西欧，既有在短期内就摆脱了低生育率陷阱的国家（如丹麦），也有许多国家长期困于低生育率陷阱，至今仍看不到脱身的希望。

1990年以来的数据表明，法国的总和生育率有较为明显的上升，德国的总和生育率处于波动状态，芬兰和瑞典自1997 年稳步上升后，2010 年起又开始下降。值得注意的是，近些年，几乎所有国家的生育率出现回落，欧盟28国的总和生育率从2010年的1.62降到了2012 年的1.58，欧元区的总和生育率从1.59降到了1.54。

东亚与东南亚的新加坡、日本、韩国与中国台湾地区，在80、90、00年代也都先后选择了实施鼓励生育的政策。从内容来看，都遵循了欧洲国家鼓励生育的政策框架。

（20世纪70年代以来部分国家总和生育率变化以及社会政策演变 图表来源：杨昕论文《低生育水平国家或地区鼓励生育的社会政策及对我国的启示》）

鼓励生育60年，法国稳住了生育率

在鼓励生育上，法国是最成功的一个。在生育率最低的欧洲，法国是生育率最高的国家之一，2010年总和生育率是2.02，接近更替水平。同时，法国也是较早意识到生育危机，并及时采取鼓励生育政策，应对生育率降低经验最丰富的国家。

(20世纪以来部分国家鼓励生育政策实施及效果。注：* 德国的情况比较特殊。1938 年开始希特勒政府就开始实行带有种族清洗色彩的鼓励生育政策。这使得战后德国政府一直回避人口政策问题。直到21世纪后由于长期超低生育率带来的社会经济问题越来越严重,才开始重新着手鼓励生育。图表来源：杨昕论文《低生育水平国家或地区鼓励生育的社会政策及对我国的启示》)

1918年，法国的总和生育率为2.75，但已经开始实施生育家庭津贴政策。1939年，法国认识到生育水平下降对未来人口的影响，出台了家庭方面的鼓励生育政策，并将这些政策提高到政治议事日程。

（1939年，法国就正式出台了鼓励生育政策。通过60多年的努力，稳住了生育率，现在是欧洲生育率最高的国家之一。）

我们不妨仔细研究下法国鼓励生育的政策。

到20世纪90年代，包括法国在内的很多欧洲国家已经形成了一个比较完善的家庭政策体系来鼓励生育，其内容主要包括四个方面：一是包括育儿补贴在内的现金补贴，二是税收减免，三是产假制度，四是儿童照料和儿童发展的公共服务。

现金补贴。政府为父母提供经济支持，以增强家庭抚养孩子的经济能力。2011年，法国政府在鼓励生育方面的相关财政支出达830亿欧元，占国内生产总值的5%。

法国生育头胎的家庭每月可获得约177欧元的补贴；在三年之内生育第二胎，则额度会上升到约600欧元，持续到孩子年满6岁；再生育第三胎，补贴则增加到900多欧元，且持续支付到孩子满18岁。

法国、芬兰、比利时、意大利、英国、澳大利亚等国对于新生儿家庭会给予相当于人民币2000-6000元不等的一次性奖励。其中，法国、比利时和英国的奖励政策对于领养的孩子也同样有效。

法国的鼓励生育的政策中，甚至有第三及以上子女可享受交通费用减免的规定。

税收减免。在法国，7 岁以下儿童的托育费用均可以从应缴税基数中扣除，企业兴建托育机构，其成本可以进行税前抵扣。

法国政府从1920年开始就利用税法鼓励生育，即“惩罚”未婚纳税人和没有孩子的夫妻，向未婚无孩的纳税人征税时，多征收除正常纳税额外的25%。

产假制度。在法国，一次生育一个婴儿的妇女，其第1胎产假为16周，第2胎以上产假为26周；生育双胞胎者产假为34周，生育3胞胎产假46周。妇女可以申请最长3年的无薪育儿假，让人们安心在家抚养孩子，而不用担心以后无法重返职场。此外，法国男性，在妻子生产时享有14天的产假，期间可领取全额薪资，以便父亲能给配偶提供支持以及照顾婴儿。

如此，来减少父母，特别是母亲在工作和家务劳动时间安排方面的冲突，增强生育意愿。

儿童照料和儿童发展的公共服务。这些公共服务提供子女入托、入学方面的便利，减轻家庭培养子女的负担。法国政府对于投资兴建托儿机构的企业予以成本税前列支的优惠政策。

此外，在法国，法律保护生育子女的妇女的就业岗位，同时确保非婚生子女享有与婚生子女同样的权利。1999年通过的《紧密关系民事协议》明确规定，契约式同居期间生育的孩子享有与婚内生育同样的权利。

鼓励生育，需要更多的钱、时间、耐心

法国是欧洲少有的还保持较高生育率的国家，这与其较早意识到生育危机，并及时采取鼓励生育政策有关。在1918年，此时法国的总和生育率为2.75，已经开始实施生育家庭津贴政策，其鼓励生育政策的实施远早于其他同等生育水平的国家。提早意识到危机，未雨绸缪，为政策的实施预留较大的可调节空间，也更容易产生效果。

我国处于低生育率的时间已达26年。现在才鼓励生育，其实已经很晚了。

如今，观念因素和经济发展对低生育率影响越来越大，而人口政策对其影响作用式微。实行了三十多年的独生子女政策，不仅改变了人口结构，也改变了很多人的生育意愿。中国城市已经把“一胎化”当成正常的生育状态，而农村正在向城市看齐。

此外，孩子的抚养、教育成本大幅增加，大量女性参加社会工作，抚养孩子的时间和精力减少，这些因素使得提高人们的生育意愿非常困难。所以，即便二孩政策全面放开，人口出生率不生反降。

此时，我国目前的低生育率问题必须积极严肃地应对。全面放开生育，应该尽快提上议事日程，而鼓励生育也应该多借鉴法国等的成功经验：

一是要加大财政支持力度。法国2010年总和生育率是2.02，法国政府在鼓励生育方面的相关财政支出达到了830亿欧元，占国内生产总值的5%。

对于很多普通家庭，真金白银更容易提高他们的生育意愿。如果不通过财政补贴降低生育成本，人们是不会多生的。携程集团执行董事长、“人口与经济”专栏作家梁建章建议，至少要用GDP的2%到5%来补贴和奖励生育。

二是政策之间要相互配合。反观我国的人口政策，过去着力于控制人口规模，更多地聚焦于人口数量这一问题上，导致人口结构不断恶化。现在，鼓励生育、调整人口结构，应该从各方面发力，比如兴建托儿所、保障妇女生育后重返职场等。

三是要有足够的时间和耐心。将鼓励生育的社会政策实行和生育水平开始回升的时间进行比较，发现这需要很长的时间和很大的耐心。法国花费了近60年的时间，生育率得以回升。而大部分国家和地区的政策实施效果还没有凸显。前车之鉴告诉我们，社会政策的影响力往往需要时间和耐心来发酵。

即便全面放开生育、鼓励生育，接下来很长一段时间，极有可能的后果是：生育率依旧低迷，生育水平仍保持目前的极低水平。所以，在鼓励生育的同时，还要准备好长期应对低生育率、深度老龄化问题的措施。

参考资料：

[1]王颖,孙梦珍.鼓励生育的政策及其效果:国际经验、回顾和展望[J].浙江大学学报(人文社会科学版),2017,47(05):19-29.

[2]杨昕.低生育水平国家或地区鼓励生育的社会政策及对我国的启示[J].西北人口,2016,37(01):7-12.

[3]吴帆.欧洲家庭政策与生育率变化——兼论中国低生育率陷阱的风险[J].社会学研究,2016,31(01):49-72+243.

[4]汤梦君.中国生育政策的选择:基于东亚、东南亚地区的经验[J].人口研究,2013,37(06):77-90.