区划是美国规划制度的核心，而纽约的区划法是美国区划制度的起源及代表。为了全面深入地认识美国的区划制度，为规划法制学术研究提供原始的基础资料和优秀的规划法律文件，译者翻译了《1961纽约区划决议案》（以下简称《1961决议案》）全文。该决议案是纽约区划制度发展中的重要转折和现行区划制度的基础与框架，也是认识美国区划制度的关键。

作为美国规划历史上第一个制定综合性区划条例的城市，纽约市的区划实践一直以来备受瞩目。早在19世纪末，为了避免日益增高的建筑影响市民获得阳光的权利，纽约州立法机关颁布了一系列关于限制居住建筑高度的法令，并于1901年颁布《出租公寓法》（Tenant House Act）。

此时，纽约已经成为国家的经济中心，高速的商业拓展与大量涌入的新移民对建筑空间产生了巨大的需求，建筑技术的进步使建筑高度不断提升，住房的短缺催生了体块最大化、标准最低化的住宅产品，仓库和工厂向市中心布局进一步降低了城市环境质量。城市迫切需要用更加有效的手段来管理土地用途和建筑形态。

1915年在曼哈顿落成的公平大厦大面积遮挡了周边建筑的阳光，法院对此裁决认定政府有权基于公共利益规定建筑的高度和体量，并因此酝酿了美国第一部综合区划条例《1916建筑区划决议案》（Building Zone Resolution）。虽然它只是一份内容相对简单的文件，但它革命性地用法规限定了建筑的高度和建筑退让，并把不相容的用途排除在居住区域以外。当美国其他城市相继出现与纽约相似的城市问题时，综合区划条例《1916建筑区划决议案》便成为参照的范本，并逐渐成为普及全美的模式。

然而，当其他城市先后采用纽约模式时，纽约自身的区划却并非一成不变。《1916建筑区划决议案》被频繁地修改以应对城市人口和土地利用不断出现的新变化。经历近半个世纪的实践，到1960年代，区划文件所强调的规划原则已经显得不合时宜了，虽然对文本和地图的修正已经超过2500次，但仍不足以应对新的发展与挑战。

1950年，纽约市聘请了Harrison、Ballard 和Allen 为《1916建筑区划决议案》的综合修改和现代化提出建议，他们在同年10月向城市规划委员会提交了研究成果——《为重新分区而规划》（Plan for Rezoning），详细列出了八项提议及其对城市的影响，其中的许多内容成为《1961决议案》的基础。

基于该项研究，建筑设计公司Voorhees Walker Smith & Smith 在1958年8月完成了第二份咨询报告，其中包含新的区划决议案的文本和地图，并附有说明。1959年的6 月至8月，由城市规划委员会主席和城市规划局职员组成的区划委员会审查了Voorhees 的报告，并制定了综合计划书。1960年10月及12月，城市规划委员会和评估委员会分别完成了关于区划决议案的综合修正案的报告。

经过长时间的研究和公众讨论，《1961决议案》于1961年12月生效。同年，纽约颁布了一本理解和使用区划决议案的区划手册（Zoning Handbook）。

《1961决议案》体现了当时先进的规划理论。它综合了用途（Use）和体位（Bulk）的规定，强调了停车的要求，并引入了鼓励性区划，通过增加额外的建筑面积奖励以鼓励在开发过程中创造更多的开敞空间。

《1961决议案》的重要性在于，它奠定了纽约市现行区划决议案的框架和结构，其中的分区体系以及关键的控制指标，如容积率、开敞空间率及建筑面积奖励等一直沿用至今，这些技术性管理指标也成为世界上大多数国家规划管理借鉴与学习的对象。

（1）分区体系

区划的实质就是分区，即对城市土地进行区域划分，从而对不同特质的区域进行适当的规划管理。如何进行区域划分是区划决议案的基本问题。在《1916建筑区划决议案》中，纽约市采用了三套分区地图，分别是：①用途分区（Use Districts），用于管理土地上的建筑用途；②高度分区（Height Districts），旨在控制建筑的体块和高度；③区域分区（Area Districts），是为确定庭、院和开敞空间而设立的。

（2）用途管理

在《1916建筑区划决议案》中，“用途分区”包含三类地区：居住区（Residence Districts）、商务区（Business Districts）和无限制区（Unrestricted Districts）。其中商务区只列出了禁止的用途。由于这种管理方式不可能全面地规范新出现的用途，到《1961决议案》时，法案规定的是各个分区允许的具体用途，这类用途属于法定权利范畴，因此在具体开发的时候就无须申请规划许可。而新的用途，也就是区划决议案没有列明的用途，就必须通过严格的审查来确定它是否能够服务于社区并且符合社区的特质。

（3）地块分类

值得注意的是，《1961决议案》依据地块与街道的关系将地块分为三种类型，分别是邻边临街的转角地块（Corner Lot）、对边临街的穿越地块（Through Lot）和只有一个临街面的内部地块（Interior Lot）。一个复杂的多边形区划地块可能根据适用标准被切分成多个从属于不同类型的部分，各个部分分别遵循相应地块的规定。

（4）控制指标

《1961决议案》精心设计了相互关联的控制指标，除了规定地块上可以建设的房间数量以外，还综合运用“开敞空间率”“容积率”和建筑面积奖励等指标，有效地控制建筑的形态，创造更宜人的生活空间。它引入的“平均高度（高度系数）”和“天空曝光面”等指标也改变了以往体位控制对建筑外形的僵硬规定，在确保建筑获得足够的阳光和空气的同时，鼓励更多样、更高质量的设计，而且提高了建筑的经济性。

（5）对行政裁量行为的规定

为了彰显法律精神、保障公共利益并实现实质正义，在执行《1961决议案》时，城市规划委员会或标准及上诉理事会可以依据区划决议案的具体规定批准特殊许可，也可以对决议案中的规定进行解释、变通或修正。《1961决议案》中对两个机构的具体权力、行政裁量行为的具体条件有详细的规定。

（6）文本的设计更加关注使用者

《1961决议案》采用了大量的表格和图示，既能简化文本，又能减少语言解释产生的歧义。另外，不同分区或用途类型的相关规定在所有适用的条款中都重复出现，尽量减少条文之间的交叉引用。

（7）法律语言

作为一份法律文件，语言的精确与严谨是非常重要的。在《1961决议案》中，对文本中的语言使用规则做了详细的解释，也给专用术语下了严格的定义，而且所有被定义的专用术语在文本中都以特殊的格式（在《1961决议案》原文中为斜体，在此译文中为楷体）出现。这样可以有效区分文本中的专用术语与日常用语，术语只能采用区划决议案中“术语与定义”这一章规定的含义，一般词语采用词典的含义，从而避免产生歧义。

《1961纽约市区划决议案》 

黎淑翎  陈璐  于萍萍  译