作为处于金字塔尖的全球城市，纽约的城市发展历程与规划演进举世瞩目。纽约历版规划一直是学术界关注的焦点，但针对高密度地区如何解决人口增加、房价上涨、公共空间缺乏等问题，尚缺少针对性的研究。作为全美人口最多的城市和高密度地区，纽约在历版规划中如何通过土地开发与利用，达到解决土地资源稀缺问题的同时实现环境的宜居性目标，对于我国高密度的大都市规划具有积极的借鉴意义。

本文通过简要梳理21世纪以来纽约的三版城市规划，从如何应对土地供需矛盾、如何应对房价快速上涨和如何在高密度地区打造宜居环境三个方面进行分析与总结，以期对我国大城市的规划提供参考与借鉴。

纽约在经过20世纪70年代城市更新的低潮后发生经济衰退，1975年接近破产，美国联邦政府通过提供23亿美元的短期贷款担保才使其能够通过向银行借款维持运转。之后，纽约市将生活环境的提升、犯罪率的减少和公共文化设施的建设列为城市管理与建设的重点，人口持续回升。虽然历经2001年的“911”事件和2007年的次贷危机，纽约的全球城市地位并未动摇。近年来，面对日益复杂的环境问题和人口增长的压力，纽约的城市发展策略也面临转型。

纽约的空间规划体系主要由综合性的城市总体规划和分区规划两级构成，城市总体规划是对纽约未来15-20年发展的总体战略展望。作为市场经济主导的国家，美国城市并没有由政府主导编制城市总体规划的传统。新世纪以来，随着全球化进程的加速，全球城市之间竞争加剧，气候变化、人口快速增长、基础设施落后、公共机构负债等问题也给纽约的城市发展带来严峻挑战，为应对这些挑战，纽约先后编制了三版城市总体规划(图1)。2007年和2013年的两版规划由前市长迈克尔·布隆伯格(Michael R.Bloomberg)编制，而2015版规划由新任市长白思豪(Billde Blasio)编制，三版规划的背景、核心和主题详见表1。

表1 纽约市三版综合规划

2007年，纽约发布了第一版PlanNYC(表1)，《更绿色、更美好的纽约》(PlanNYC 2030: A Greener, GreaterNew York)，是在应对人口持续增长、基础设施老化、环境质量恶化和全球气候变暖的背景下出台的。重点关注的是城市物质环境的改善，以及为未来创造机遇的能力，规划从土地、水、交通运输、能源、空气和气候变化等6个方面提出了127项计划，以实现城市的可持续发展，并首次将减少温室气体排放量作为承诺目标。随后的每一年纽约都会发布年度规划评估的进展报告，对一年中规划的实施情况进行评估。

2011年，纽约以过去四年的发展和经验教训为基础发布了主题为“A Greener, Greater New York”的更新版规划，以应对城市发展变化中面临的更多挑战，并强调更新版的PlanNYC不是重新规划，而是深化2007版规划中的措施，且补充了在犯罪、贫困、教育、公共健康、社会服务等其他方面采取的措施，共包含132项改善纽约基础设施、环境、生活质量和经济的计划。

2012年10月纽约遭受“桑迪”飓风重创，为了应对气候变化带来的更加恶劣的自然灾害，提高城市基础设施的弹性，重建受“桑迪”影响的社区，2013年纽约发布了新的规划《更强壮、更具弹性的纽约》(PlanNYC: A Stronger, More ResilientNew York)，提出了城市为适应气候变化影响应采取的策略，这些影响包括海平面上升和极端气候事件。规划提出“弹性”原则，希望在变化和灾难之后能够反弹恢复，同时具备未雨绸缪应对困境，并从困境中恢复的能力。该规划以城市基础设施与建成环境、社区重建与弹性规划两部分为主体内容，议题涵盖海岸保护、建筑、经济复兴、社区准备和回应(电信服务、交通服务、公园)、环境保护等。

近年来，尽管纽约繁荣依旧，但也不断面临新的挑战：城市的生活成本不断升高，收入不平等加剧，保障性住房供不应求等。2013年10月，偏向共产思想的市长白思豪承诺当选后会致力于缩窄贫富差距。在此背景下，2015年纽约发布了《一个富强而公正的纽约》(One New York :The Plan fora Strong and Just City)。“一个纽约”中形成了“愿景-策略-行动”框架体系，提出了2040年的目标和行动的四个原则，分别是增长、公平、可持续性、韧性。

与前几版规划相比，更强调解决社会公平问题，让规划为所有纽约人服务。规划措施涵盖了纽约生活的各个方面，通过建构教育、医疗、健康、韧性、空气质量、能源利用等方面具体的指标体系予以落实。

总体而言，作为一个人口八百多万、陆地面积七百八十多平方公里的特大城市，纽约面临人口增加、房价上涨、公共空间不足等一系列问题，如何在有限的空间内，解决土地供需矛盾、住房问题，并创造宜人的空间环境，是历版纽约城市规划面临的重大挑战。因此，其关注的主题均围绕如何应对高密度地区不断增长的人口、供不应求的住房、公共空间的缺乏和日益严峻的环境问题而展开。

图1 三版纽约城市规划

纽约的市辖区面积相对狭小，随着人口的不断增长，土地紧缺的矛盾日益突出。1990-2015年间，纽约市的人口增加了100多万，而在1995-2006年间，纽约市的闲置地块数量从1995年的约5.7万块减少到2006年的3.6万块，同时伴随着土地价格的数倍上涨(图2)。为此，纽约采取了一系列措施来缓解土地供需矛盾。

图2 纽约市空地状况与需求︱资料来源：2007 Plan NYC纽约城市规划

纽约的城市用地分为双户住宅用地、多户住宅用地、商住混合用地、商业用地、停车设施用地、工业用地、交通基础设施用地、开敞空间/娱乐用地、公共设施用地、空置土地和混合用地等11种类型。

表2比较了纽约2006-2014年间土地利用构成的变化，可以看到多户住宅、商住混合用地、商业用地和开敞空间/娱乐用地所占的比例提高，而双户住宅用地、工业用地、停车设施、公共设施用地和混合用地比例下降，部分低效公共设施用地和混合用地被转换成其他功能的用地，体现了土地利用集约化和注重公共空间环境品质的趋势。其居住用地比例(40%)超过中国超大城市中居住用地占比25%-35%，居住用地趋近饱和。现有发展空间已经难以满足纽约不断增长的人口和产业发展，更有效地利用已有的土地才能维持并提高城市的生活质量。纽约不断提升产业结构，减少经济发展对土地的消耗。

自20世纪50年代以来，纽约的二产占GDP比重及就业人口开始呈下降趋势，以金融证券业、大都会保险业为代表的第三产业迅速崛起，鳞次栉比的摩天大楼为第三产业的扩展提供了必要的空间。2014年仅占4.1%的商业用地创造了近400万个就业岗位，土地利用的集约度非常高。

表2 2006年和2014年纽约市各类土地利用类型的规模及其结构︱资料来源:New York City Department of City Planning

如何充分挖掘现有用地的潜力？纽约市政府意识到棕地开发是纽约解决土地供需矛盾最大的机遇之一(2002年通过的美国《小企业责任减免及棕地再生法》中将“棕地”定义为：因含有或可能含有危害性物质、污染物或致污物而使得扩张、再开发或再利用变得复杂的不动产)。纽约的五个城区中均存在由于以往工业用途而残留污染的土地，2007年总量达到7600英亩，其中超过1900英亩被列入州级棕地治理项目State BCP(State Brownfield Cleanup Program)，加入州级棕地治理的项目能够获得州政府的税收抵免。此外还有约5700英亩的区域由于种种原因没有列入州属项目。

为加速对棕地的治理，在2007年纽约城市规划(AGreener, Greater New York)中，纽约政府提出成立棕地规划和开发管理办公室，将已有分散在多个部门的棕地管理相关人员集中到新部门，执行棕地修复工作。办公室也向有兴趣对棕地进行再开发的社区和开发商提供“顾客服务”，帮助他们完成修复棕地的复杂流程。对于没有加入州属的项目，将建立市级棕地清理项目。市政府还投入1500万美元作为公共及私人运转资金，向开发商提供低于市场价的利率，降低棕地污染治理的费用。

随后在2008年，纽约成立了棕地修复办公室OER(TheOffice of Environmental Remediation)，OER设计并运营了一系列棕地项目。2011年OER推出了全州第一个棕地自愿清理计划——The NYC Voluntary Cleanup Program(NYC VCP)，加入该计划的项目可以获得低成本或零成本的土地回收，抵免部分清理费用，减免部分政府的税费。NYC VCP遵循纽约州的清理标准，提供同样的高质量清理。自推出以来，已完成了超过475个点的260多个项目的修复工作，建设了超过2350万平方英尺的新建筑空间、数百家小型企业和4500多个永久性新工作岗位。其中大约23%的项目用于建造新的保障性住房。

在纽约2015年的城市规划One New York中，再一次提出“清理污染的土地，处理低收入社区的高比例暴露棕地，将土地转为安全有益”的目标。提出力争在2014-2019年间，增加750块棕地的治理指标。为鼓励私人投资开发棕地，纽约政府鼓励纽约州议会通过立法来稳定州棕地清理项目(State BCP)提供的税收抵免，为保障性住房和工业发展项目提供税收抵免通道，降低棕地的清理成本。如减免适用于NYC VCP项目中不必要的州政府费用和税收；同时为鼓励私人投资者参与棕地自愿清理项目NYC VCP，纽约市提供城市基金来运转纽约棕地奖励津贴项目的运营。纽约棕地奖励津贴项目旨在整个开发过程中，向合格的开发商和业主提供拨款，促进棕地的清理和重建，拨款总额通常为6万美元，最高可达10万美元。同时纽约棕地奖励津贴项目与纽约市经济发展公司合作管理，提供简易快捷的流程，可使开发商迅速得到津贴资金。

到2015年，随着NYC VCP项目的实施，已经确定了60个保障性住房项目(图3)，将建造超过3850个新住房，为超过12000名纽约人提供服务。其中的一个项目Norman Towers位于皇后区，可以提供101个保障性住房单元和25份永久性工作。在加入NYC VCP之前，土地与房产是空置的，清理需要挖掘超过11000吨土壤和两个地下泄漏的储油罐，在建筑物下方放置塑料垫，防止地下蒸气从周边地区泄漏，清理标准达到了国家最高级别。该项目从NYC BIG计划获得10万美元的环境调查和清理资金，同时建造的保障性住房由纽约市住房发展公司提供免税债券融资和低收入住房信贷，纽约州住房和社区更新向其提供州级低收入住房贷款，还可以获得住房发展公司和纽约住房保护与开发公司补贴的资金。在2017年的OneNYC年度进展报告中指出，目前纽约市已经修复了577块棕地，完成了2015年提出的修复750块棕地目标的75%。

图3 纽约市自愿清理计划(VCP)项目位置︱资料来源:One New York :The Plan for a Strong and Just City

除了棕地开发，纽约市还采取了其他措施来缓解土地利用的供需矛盾。如纽约市早期的土地利用强度偏低，通过重新调整区划法规，提高该土地的开发强度。

随着人口的不断增长，纽约地价在1977-1988年间出现了大幅上升，1988年纽约地价相对全美城市地价的比率高达191%，之后虽有回落，但基本都稳定在150%以上。进入21世纪以来，土地的使用成本从1995年的20美元/平方英尺提高到2006年的接近100美元/平方英尺(图4)，纽约住房的房租随之增加，越来越多的纽约人难以负担高额的房租。2005年，超过一半的纽约人将收入的30%用于房租，这一房租负担情况属于全国的最高水平，较之前在2002年住房和空房调查显示的数据增加了3%。

图4 纽约市负担房租的家庭房租/收入比例︱资料来源:2007PlanNYC纽约城市规划

与纽约市民收入的增长相比，纽约的住房成本上升更快。2005-2012年间，全市每个月的租金中位数上涨了11%，而城市租客的实际收入仅从2005年的40000美元上涨到2012年的41000美元(图5)。2014年，近56%的纽约市租户家庭的租金超过收入的三分之一以上(称为租金负担Rent-burdened)，30%以上的租户租金超过收入的一半以上(称为严重租金负担Severely rent-burdened)(图6)。2011年，有近一百万户家庭的收入低于50%中位数收入，但可供应的合适的住房只有42.5万套。为了解决纽约的住房问题，2015版规划中提出了“纽约人将拥有高质量的保障性住房以及强大的基础设施和社区服务”的目标，并力争在2040年容纳840万户家庭，增加110万户家庭，新建25万-30万套住房；在2024年，资助新建8万套保障性住房，维护12万套保障性住房，新建16万套住房。

土地 城市 棕地 纽约 纽约棕地 规划