离圣诞节还有一周，美国军方和军工利益集团却提前收到一份“圣诞大礼”。17日，美国参院以86票赞成、8票反对的表决结果，通过2020财年国防授权法案。它将被送到美国总统特朗普桌上，有望于本周获得签署。

《纽约时报》评论，此法案是美国历史上最昂贵的法案之一，国防支出达到7380亿美元，比上一财年增长约2.8%。它批准了各军种的采购要求，同意成立太空军作为美国第六大军种，并包含对中国、俄罗斯、土耳其的一连串跨党派指责，为特朗普的“重建美军”计划添柴加火。

分析人士认为，“天价”国防预算可能对美军建设发展、美国内政治和全球战略安全产生诸多影响：一来助推美军转型发展；二来拉抬大选选情；三来恶化全球安全环境。美国加强军备投入背后的冷战思维值得警惕。

“庞然大物”凸显四大特点

路透社称，作为国会每年通过的为数不多的重要立法之一，国防授权法案被视为一系列政策措施的载体，决定了从军人薪酬水平到军备更新换代的所有事项，称得上是重量级法案中的“庞然大物”——今年法案厚达3500页。

海军研究院研究员张军社表示，新法案有4个突出特点：第一，军费再创历史新高。第二，太空军和网军成为新重点。第三，强调巩固盟友体系，与中俄竞争。第四，折射美国民主共和两党妥协。

先说第一个特点。法案中规定的国防支出，虽然比3月11日特朗普向国会提出的7500亿美元有所“缩水”，但仍比上一财年增加220亿美元，达到创纪录的7380亿美元。有媒体测算，在特朗普刚上任的2017年，美军军费为6030亿美元，4年间美国国防预算增幅超过22%。

从资金分配来看，6584亿美元被批准用于国防项目基本支出，715亿美元用于海外军事活动，紧急灾难重建预算为53亿美元，其余项目预算28亿美元。

法案批准了各军种采购、研发要求。例如，授权空军采购12架F-35A战机、8架F-15EX战机。海军则将添置14艘新军舰，使军舰数量扩充至355艘。根据《福布斯》杂志的说法，预算还将为生产W76-2低当量战略核弹头提供资金。这一弹头被用于潜射弹道导弹，不受《新削减战略武器条约》限制。此外，美国军人也收到利好消息——军饷将增长3.1%，为10年来最大增幅。

美国传统基金会国防预算政策分析师弗雷德里科·巴特尔斯指出，法案意味着五角大楼得以在2020财年启动79个新项目，实现对39个项目的增产。上述项目先前因种种原因陷入停滞。

第二，法案的重点和亮点在建设“太空军”和加强“网军”。

根据特朗普的要求，法案将太空军确立为美军第六军种，并提议设立太空作战司令部和太空系统采购机构。未来，太空部队将隶属于美国空军部，由太空作战负责人领导，太空作战负责人将直接向美国空军部长汇报，并成为美军参谋长联席会议成员。法案为太空司令部编列预算为8380万美元。

在军事网络研发方面，法案确定的总预算为28亿美元，指明了美军网络战技术开发的7个重点投资方向。网络司令部于2017年8月18日正式成立，其133支专业网络战部队已经建成并形成作战能力。

第三，巩固盟友伙伴关系，强化对中俄战略威慑。

为安抚欧洲和亚太盟友，法案为特朗普政府的外交政策制定一系列“指导方针”，包括对朝鲜发展核武器举动作出强硬回应、禁止特朗普将美国从北约中“移除”、禁止将驻韩美军人数降至2.85万人等。

在拉拢盟友的同时，法案剑指“战略竞争对手”——提出美国将对同俄罗斯有关的“北溪2号”（俄罗斯与德国合作项目）和“土耳其流”（俄罗斯与土耳其合作项目）天然气管道项目实施制裁，同时将禁止与俄罗斯开展军事合作。

法案也向中国“伸出獠牙”——将禁止美国商务部长罗斯单方面将中国电信巨头华为从管制“实体名单”中移除，除非美国商务部向国会证明该公司不再被视为安全威胁。同时，要求美国政府和军方对中国的海外投资以及中国与俄罗斯的军事关系进行检视并提出报告。

法案还以“妨碍北约集体安全”为名，对土耳其购买俄罗斯S-400防空系统实施制裁，并正式禁止美军向土耳其交付F-35战斗机。此举引来土方反弹，表示该法案包含了对土耳其“有敌意的内容”，土耳其打算同样通过制裁手段“还以颜色”。

第四，新法案也是美国民主共和两党妥协的产物。

早在今年5月，美国参议院就通过国防预算草案，众议院草案在8月份也获通过，但两院版本存在较大差异。由于民主党人占据众议院多数席位，特朗普曾计划采用“临时开支”方案避开政治对手的责难，但共和党议员认为此举对美军建设发展不利，两党为此进行了长时间协调。美国媒体一度悲观地认为，美国会可能“59年来首次无法通过2020财年国防授权法案”。

但最终，法案还是在两党妥协中诞生：它移除了民主党人提出的“禁止特朗普动用军事资金修建美墨边境墙”条款，共和党人则在军人带薪休假等议题上做出让步。对此结果，特朗普兴奋地表示：“所有优先项目都列入了最终版法案，国会不要再拖延了。我将会立即签署这一历史性的国防法案。”

“正当众议院即将弹劾特朗普之际，这项立法结束了共和党和民主党在如何引导军事政策上长达数月的争论，不能不说是特朗普取得的一项关键胜利。”《纽约时报》称。

美国外交“军事化倾向”引人忧

对于新法案获得国会通过，美国一些媒体和分析人士难掩兴奋之情，认为这是军队和军工利益集团提前收获的“圣诞礼物”，标志着特朗普2017年提出的“重建美军”计划“向前迈进一大步”。

那么，“天价”国防预算对美军建设发展能否起到应有的作用？它又将对全球战略安全产生哪些影响？

张军社认为，国防预算再创历史新高，对于美国开展大国军事竞争，追求其绝对优势的军事地位有重要作用。

“国防建设毕竟是靠真金白银支撑的。”张军社说，“特朗普在2017年发布上台后首份《国家安全战略报告》，多次提及中俄，就是要走大国竞争的路子。因此，美国格外重视未来战争中复杂性、对抗性的一面，强调高科技的作用。”

“这些都体现在新法案中——第一是支持新型武器技术的研发投入，例如无人机和高超音速装备，二是传统的海陆空军备的维护和升级，三是新兴作战领域的拓展，包括网军和太空军，四是日常战备状态的养成，包括随时作战、快速响应。核心目标就是一个：打胜仗，‘让美国军队再次伟大’。”张军社说。

中国现代国际关系研究院军控研究中心主任郭晓兵认为，新法案折射特朗普分阶段推进“重建美军”计划的思路。在计划头两年，特朗普强调的是军队的规模和战备水平，认为数量不能落下风，要以实力求和平。但如今，在规模基本实现目标的基础上，更加着眼于“备战未来”，也就是高新军事技术领域。

“这是美国军费始终在高位运行，难以降下来的根本原因——它谋求在每个领域都保持绝对优势，不但致力于常规力量现代化，还要在非传统作战领域胜人一筹……至于军费投入效果，尚有待观察，要一步步来，先把以前做得不够的领域完善起来。”郭晓兵说。

复旦大学教授、上海美国学会副会长沈丁立认为，美国2.8%国防预算增长幅度也只是“充充门面”而已。山姆大叔背后的心理在于，不能适应中国等国的快速崛起，以及由此带来的力量对比变化，不甘心过去对他国的“碾压优势”和“绝对领导地位”被打破。旧的力量格局被破坏，在美国眼中被视为一种“失衡”。

在沈丁立看来，如今的美国对其他大国越来越难以构成威胁，而且也不能在军事项目的增量和研发水平上永保领先地位。“况且，美国除了本土防御，要管印度洋、大西洋、太平洋三大洋，地盘太大，很累。”

不过，沈丁立认为，特朗普通过在国防预算上加大投入，还是能够给陷入悲观主义和孤立主义的美国社会及其民众带来一点振奋，帮助自己在明年大选期间加分。另外，军事资产投入未来能转化为互联网等民用技术和产权，这对于美国在下一轮科技竞争中争取主动权有所裨益。

谈及美国军费预算增长对全球战略安全的影响，张军社和郭晓兵认为，美国的“大国竞争”、“谋求绝对优势”等主张充斥冷战思维，可能提升军事因素在国际关系中的作用。特朗普政府在印太地区的战略部署、在太空和网络领域的新布局、以及一些高超音速武器的研发，都容易掀起新一轮军备竞赛，对全球战略稳定产生负面影响。

美国军控、反战等领域超过30个团体近期也发表声明称，法案的通过会加剧美国外交政策的“军事化倾向”。它们表示，美国目前军费预算已经占世界军费总开支的40%以上，相当于排在美国后面9个国家军费开支的总和。美国的部分盟国也担忧，法案中对朝鲜的强硬回应及禁止向土耳其交付F-35战机等条款，可能对欧洲和亚太安全局势产生极为不利的影响。

前国务卿鲍威尔的总参谋长、退役陆军上校拉里·威尔克森表示，巨额军费显示出美国在全球战略布局上采取进攻姿态，而俄罗斯和中国则是防御姿态。美国在全球拥有几百个军事基地，每年花费数百亿美元，但在一些地区建立军事基地、参与冲突，并不符合国家利益。“帝国需要维持尊严，而我们（美国）在维持帝国地位”，但大规模军事扩张无疑将是灾难的源泉。

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