近日，山东的户籍新政，引发广泛关注。

根据这项新政，十四五期间，山东将按照“宜城则城、宜乡则乡”原则，一方面全面放开城镇落户限制；另一方面允许符合条件的入乡返乡创业就业的高校学生、退伍军人，以及拥有农村宅基地使用权的原进城落户农村人口回农村落户，促进人口双向流动。

记者注意到，山东是目前国内首个宣布进城农民可返乡落户的省份。

此前2019年，江苏省曾出台相关规定，允许农业户籍迁出后再迁回，但需要本人在农村地区有产权住房。2020年，浙江浦江县也出台政策，鼓励“新乡贤”回原籍落户，可申请宅基地。

有分析认为，此次山东户籍新政可能只是起点，在全国范围内，人口双向流动很可能会成为一种新的趋势。

（山东乡村一景。图/图虫创意）

返乡成为新需求

中国户籍制度几经变革，农村户籍的命运也几经沉浮。

从本世纪第一个十年开始，农村户籍命运开始出现反转，与曾经“农转非”热潮形成鲜明对比的是，保留农村户籍甚至想把户口迁回农村原籍，成为新需求。

山东此轮改革，正契合了当下“非转农”的需求。社交媒体上，咨询如何将户口迁回农村原籍的帖子随处可见。这其中不仅有上大学迁出的学生、入伍迁走的士兵，还包括不少因为子女教育将户口迁往城市的务工人员。当下，越来越多人在“抱紧”农村户籍。

中国人民大学农村与土地学教授郑风田告诉中国新闻周刊，改革开放第一批富裕起来的地区，最早出现相关趋势。比如，依靠乡镇企业和小商品批发富裕起来的浙江台州和义乌，农村工业化红利巨大，大批原来转走户籍的人觉得吃亏，不断向政府提出允许其返乡落户。

一项针对长三角地区的调查显示，在新一轮户籍制度改革背景下，长三角地区稳定居留的农业转移人口即便符合迁入地城市的落户条件，总体的落户意愿并不强烈，仅有 41.6％的受访者愿意落户城市。

这项研究还显示，农业转移人口的落户决策，受迁出地农村户籍“含金量”的影响，且基本遵循预期收益最大化和风险最小化的理性行为原则。在长三角地区中，农业转移人口在农村所拥有的耕地、宅基地等土地资产，依然是当前稳定居留农业转移人口不愿在城市落户的重要因素。

郑风田表示，之所以很大一部分农业转移人口不愿落户城市，在于担忧一旦放弃当地农村户籍，承包地和宅基地权益受损。尽管国家三令五申进城人员的宅基地和承包地不允许被收回，但相关担忧一直持续。

复旦大学人口与发展政策研究中心主任彭希哲对中国新闻周刊表示，将农民向城市迁来的初衷，一方面是通过城镇化解决农村的贫困问题；另一方面是让更多的人口享受到更好的公共服务。

郑风田直言，一旦涉及教育等公共服务，城市户籍无疑更具吸引力。“我们发现户籍迁移过程中存在一种新现象——‘一家两制’。即便农业转移人口在城市已经购房，夫妻中一人为了孩子上学将户口迁往城市，但在老家仍保留另一个人户口。”郑风田说。

此次，山东省为进城落户者提供“可逆”的返乡机会，无疑将解除这些人的后顾之忧。

与城镇化背道而驰？

事实上，山东允许返乡落户的相关表述，最早出现于2020年12月山东省发布的《关于进一步深化户籍管理制度改革促进城乡融合区域协调发展的通知》。

当时，山东有关部门解读说，这是为了建立城乡有序流动的户口迁徙制度，解决农村人口进城落户最担心的过不好、回不去等顾虑。

自改革开放以来，从中央到地方，一直在探索如何破解城乡二元结构，加快推进城镇化。但至今，城乡二元分割的制度还没有得到根本打破。

近几年，不少地方城镇化步伐放缓，山东就是一个典型。数据显示，2020年山东省常住人口城镇化率为61.8%，过去五年间提高了4.8个百分点。但近三年来，城镇化率提升速度趋缓，2018年到2020年，城镇化率分别比上一年提升0.6、0.33、0.29个百分点。这其中，一个重要的原因就是农民难以在城里真正立足。

国家统计局发布的数据显示，2020年全国农民工总量2.856亿人。不少农民工在城市就业都以“零工”形式实现。然而，城市社保和医保等权益，不少都与就业息息相关。这个群体即使取得城市户籍，由于就业不稳定，常常与城市基本保障失之交臂。与此同时，保留农村户籍却能为其提供新农合医保、土地权益等基本保障。

目前，农村户籍有着明显的保障属性。农村社会保障中的养老、医疗、失业、工伤等保障，便是农村户籍利益的主要内容之一。另外，由农村土地承包经营权、农村宅基地使用权的物化权以及农村现代集体经济产权等权益带来的经济利益构成了农村户籍利益的其余内容。

在此背景下，允许部分进城农民返乡落户是否与城镇化背道而驰？

“允许农民返乡落户并不阻碍城镇化。”山东财经大学乡村振兴研究院执行院长崔宝敏说，“反而反映了城镇化进入到更高阶段，适应了人口流动趋势，即人口双向自由流动，这种双向流动才是真正的自由流动。”

中国人民大学公共管理学院副院长杨宏山也持相同观点。他认为，允许农民返乡落户是一种保障机制，可以起到兜底作用，同时也是助推城镇化的重要举措。

不过，杨宏山预测，山东户籍新政推出后，短期内不太可能出现大量人员落户乡村的现象。

期望“能人”回流

除了助推城镇化外，山东允许返乡落户也与乡村振兴有关。

山东是农业大省。2020年山东农业总产值突破1万亿元，成为全国首个农业总产值过万亿元的省份，已连续31年领跑中国。此外，在国家层面，山东省还肩负着打造乡村振兴齐鲁样板的重任。

中国社科院工业经济所研究员陈耀认为，山东此举更多的关注点在乡村振兴。乡村振兴关键在人，人可以带动城乡间市场、资金、信息、技术等方面密切联动，深度融合。

复旦大学人口与发展政策研究中心主任彭希哲分析，中国发展到现阶段，农村越来越从小块土地、小农经营的模式，过渡到大农业的方向。在这一过程中，传统的农民也逐渐过渡成新型的农民，农村的功能也在发生变化。一部分原来在城市里的人，可以带着技能、资金，回到农村创业。新型城镇化和新农村建设，不再是传统单向的城镇化，单向的劳动力从农村向城市转移。

“山东此次的做法，可以说是这个过程中一个主动作为的案例。”彭希哲对中国新闻周刊说。

中国社会科学院发展战略研究院院长张冀对中国新闻周刊表示，当前农村的主要问题之一是文化的空壳化非常严重。

“双向发展一方面是鼓励农民进城，另外一方面是将能繁荣农村文化生活，启动科学技术，尤其是有人力资本的人带入到农村。经过城市文化熏陶的人重新进入农村，有利于激活农村当地的文化，并把城乡融合发展的理念带入到农村。”张冀表示。

郑风田介绍，目前不少地方村委会选举的基本条件就是本地户籍。如果户籍可以由城市迁往乡村原籍并可以参与选举，确实会吸引不少原本这个乡村走出的“能人”的回流，比如东部经济发达省份浙江，在这方面就做出了不小的成绩。

不过，彭希哲也直言，单一的户籍政策的调整，很难取得根本成效，治理体系需要整体性，把户籍改革放在整个治理现代化的过程中来，通盘设计才会取得最终的效果。

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