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拜登上台不到两个月出台了《临时国家安全战略指南》（以下简称为《指南》），这份文件是拜登政府《国家安全战略报告》的初稿和纲领。

拜登政府为何在上台之后不到45天就出台了这样一份纲领性文件？根本原因是情势所迫，面对世界权力结构的巨变，拜登及其外交安全团队深感没有时间可以浪费了。在这份文件出台的同一天，国务卿布林肯发表了首场外交政策演讲，其中提到，中国是本世纪最大的地缘政治威胁。拜登的国安指南将中国视为唯一能够综合运用经济、外交、军事和技术实力，对稳定、开放的国际秩序构成持久性挑战的国家。

拜登对华大战略的轮廓初现，“体系性大国”是拜登政府对华认知的标签，中美之间的竞争进入体系性竞争阶段，而产业链之争是中美体系性竞争的关键，也关乎中国成长为体系性大国的未来。

一

拜登政府出台的《指南》是未来美国对外战略的纲领，也是“拜登主义”的基本内容，虽然拜登版的《国家安全战略报告》将在年内发表，但拜登基于统一思想，出台《指南》指导美国政府的政策和行为。《指南》列举了几项美国政府面临的重大威胁，包括新冠疫情、气候变化、数字威胁、暴力极端主义、恐怖主义、核扩散等非传统安全、美国自身内在的民主困局、全球权力结构失衡、新技术潮流的冲击等。

拜登政府对“威胁”的认知和排序已发生重大变化。前两项重大威胁可以说是长期性的，也被认为是非传统安全，而关于传统大国政治的认识虽然排在了第三位，但又与其他威胁缠绕在一起。尤其值得关注的是，中国成为“唯一”能够挑战美国的大国，对俄罗斯的定性只是“决心在国际舞台发挥影响力”的搅局者和破坏者。

第一，美国和美国面临的世界已经发生了巨大变化。拜登在外交首秀，即参加七国集团首脑视频会议的时候，提到了世界权力动力的变化。在《指南》中，拜登基本呈现了对这种变化的认识：一是世界秩序已经发生了重大变化，“非传统”安全已经成为世界面临的内生危险，尤其是疫情和气候变化，人与自然之间的关系正在发生巨大但还未被充分认识到的变化，下一个“黑天鹅”可能就处在这样的“非传统”领域。另外，技术发展改变了社会的组成结构以及人与人之间的交往规则；身份的焦虑感不仅体现在种族之间，还表现为人与人工智能之间的边界。

冷战结束之后美国对外政策的出发点就是美国的实力和独一无二的地位。而对外政策的两大主线表现为：“华盛顿共识”的传播，自由市场经济体系的全球扩张；“历史终结论”所代表的民主扩展，向全球推广美国的价值观和意识形态。这两大战略合二为一，成为“自由国际主义”的神话。但2008年金融危机打破了美国模式的魅力。市场经济的扩展与全球化、自由贸易并行；改造中东、构建民主的冲动将美国卷入了持久的反恐战争。用美国外交政策专家拉塞尔?米德的理论分析，冷战后的20年，追求民主扩张的威尔逊主义和关注美国商业利益的汉密尔顿主义有些泛滥，为了达成民主而对外用兵，最终导致美国外交政策的失衡。回归本土优先的杰克逊主义和杰斐逊主义成为大趋势。

第二，“历史终结论”终结了，世界不是平的，而是崎岖蜿蜒的。自由贸易被特朗普政府抛弃，“对等贸易”登堂入室，这其实是美国贸易保护主义的回潮。从美国贸易政策历史来看，保护主义一直没有中断。特朗普政府关于“美国吃亏”的说法，被拜登政府继承，美国在自由贸易体系中没有赚到，而是被中国等新兴国家赚了便宜。《纽约时报》专栏作家托马斯?弗里德曼曾经认为，“世界是平的”，全球化会抹平各种差异，冷战之后的“转型理论”和“现代化理论”导向“历史终结”的目的论。不可否认，经济全球化是迅猛的，几乎囊括了全球表面，但经济全球化只是一个层面，政治制度、价值观念很难被同质化，相反，经济全球化过程赋予了“非西方”国家和地区以财富和权力，增加了多样性。笔者认为，世界进入多元权力中心的时代，不是“多极”，因为国际政治理论中的“极”主要关注实力，而非价值观。多元权力中心是世界本来的状态，只是现代以来“西方”压倒了非西方，潮水退去之后，多元权力中心的价值观、政治制度和复兴的理想迸发出来。美国面临的世界不是“平的”、“终结的”，而是多元权力中心的“复兴梦”。

第三，拜登的国家安全战略目标依然是领导世界，在《指南》中也透露了这样的“野心”，没有谁比美国更适合领导这个世界。罗伯特?卡根在《外交事务》上也发表文章指出，无论喜欢与否，美国都是超级大国。美国人的“认知失调”在于，美国的实力已经冠绝群伦，但不愿意承担领导的责任。卡根并不认为美国已经过度扩张；美国当前的军费开支和海外驻军相比于二战、冷战，已经非常“克制”了。而特朗普政府的蛮横进一步证明了美国实力的“冗余”，只是用了美国“过剩”的实力，就迫使对手做出让步。卡根深受欧陆的现实主义影响，对美国这样的海权国家的战略多有批评。在领导世界这一点上，拜登的意志和意愿更加强烈，而在手段应用上，拜登是讲求“套路”，适应已经变化的世界，那就是要全面加强美国的“实力地位”，打破内政和外交之间的界限，形成所谓的整合型大战略。

第四，拜登政府正式将中国定义为“体系性竞争者”，不同于特朗普政府的“战略竞争者”，但这并不意味着拜登对华政策会“拨乱反正”。2019年，欧盟将中国定义为“系统性竞争者”，拜登的《指南》在一定程度上也是借鉴了欧盟的做法。有人认为，“体系性”的程度要低于“战略性”，因为体系性竞争可以进行合作，布林肯也提出，对华政策“需要竞争就竞争，需要合作就合作”。《指南》中也提出了中美合作的四个议题：公共卫生、气候变化、军控和核不扩散。体系性竞争者意味着美国对华认知的根本性变化，那就是中国成为新的体系性领导者，或者说中国成长为自带体系的大国，体系性大国之间的竞争必然是体系与体系之间的竞争。这也是拜登政府不断强调要重建同盟体系的根本目标，就是构建一个与中国竞争的体系，而中国承受的竞争、对抗或者合作的压力将是来自体系，而不只是美国一个国家。

二

在中美关系中，彼此的战略定位和认知是双边关系发展的关键。美国将中国定义为“体系性大国”，但中国的自我定位依然是“体系内大国”。未来中美关系是在同一体系内调整，还是两个体系之间对垒？从拜登政府的《指南》中可以看到，给中国贴上“体系性大国”的标签，迫使中国从体系中退出，是拜登对华战略的根本目标。

卡根认为，在美国心目中，中国已经占据了当年德国和苏联曾经占据的位置。一战前的德国是英国头号地缘战略对手，尤其是德国海军扩张，挑战了大英帝国的海上霸权。而苏联是美国的意识形态和核军备的对手。美国对中国的认知叠加了一战前的德国、冷战的苏联以及20世纪80年代的日本，但中国与三者又不尽然相同，而是可以综合运用经济、军事、外交和技术权力的复合型对手。2020年下半年，中美关系濒临冷战边缘，尤其是意识形态领域的竞争激烈。但是，中美贸易呈现两位数的增长。原因是，中国虽然在意识形态、政治制度方面与美国不在一个阵营，两国却处于同一市场体系之中，而不是分处两个平行市场。换言之，同一市场体系是中美关系的牢固纽带，拜登政府对华政策的焦点是中美经济关系，尤其是产业链。

第一，中国经济和技术实力的增长是全球权力结构重构的动力。特朗普对华关税战、贸易战、技术脱钩揭开了美国对华经济战的序幕。拜登政府改变了特朗普后期对华“全领域”竞争的做法，比如不再使用“武汉病毒”、“中国病毒”等说法，但基本全盘接受了特朗普对华经济政策。

第二，拜登维持了特朗普对华加征的关税，作为向中国施压的工具，其目标并不只是贸易平衡，而是产业链竞争。20世纪70年代以来的全球化形成了一个复杂系统，不只是跨国公司、主权国家参与其中，而是多元主体，形成了复杂、多样的自组织合作网络。正是因为特朗普政府对华为等中国企业进行一轮轮打压，产业链、供应链的复杂性才受到广泛关注。最新一轮全球化的最大特征是“去边界”，要素在全球市场的分配与自组织，形成了新的产业组织模式。新冠疫情之下的“口罩荒”反映了全球产业分布的新特征，产业回归的含义已经超出了就业这样的经济社会问题，而关系到国家安全。在“国家安全”的旗号之下，特朗普政府对华政策的重心从贸易向产业链转移。

第三，拜登上台之后以“美国回来”取代“美国优先”，但“美国回来”的焦点是美国实力的建设，即在一个更有力的实力位置上与中国打交道。美国如何实现实力建设？核心一点就是重建美国的产业。产业是“公地”，集合了土地、劳动力、资本、技术和组织管理。产业结构的空心化，造成了美国就业结构、社会结构的畸变，种族矛盾和阶级矛盾共振造成了美国社会的撕裂。拜登承诺要“团结”美国，推行服务于中产阶级的外交政策。全球市场条件下的产业链和供应链，已经打破了产业资本与金融资本、人力资本、信息资本的边界，形成了嵌套。产业链决定了一个国家在价值链中的位置，也决定于其创新水平，可以说，产业竞争是国家间竞争的核心与焦点。

第四，全球政治经济体系已经高度复杂化，呈现出自组织的特征，甚至带有一定程度的“去霸权”色彩，但是，全球权力体系依然是金字塔式结构。自由贸易、产业链、供应链的背后需要地缘政治秩序的支撑，另外，科学技术与金融体系依然处于金字塔的顶端。在金字塔的中间位置，贸易网络已经高度网络化和扁平化，对权力的等级性结构造成了越来越大的冲击。从全球体系的结构来说，贸易、经济总量等呈现出多中心化的趋势，尤其是全球制造业的中心已经转移，对美国主导的金字塔结构造成了巨大的冲击。金字塔中间部位的结构性变化，必然影响到金字塔底座和塔尖，即作为基础权力的地缘政治、文明间关系，使之出现裂变，而塔尖部位的科学技术、金融竞争更加尖锐。最终的结果可能有两个：一是从金字塔中裂变出新的金字塔结构，也就是两个不同的体系；二是修补金字塔中间部位的结构性裂变。而产业之间的竞争关系到未来中美是处于同一个体系，还是裂变为两个体系。

三

中美关系并非体系性大国的关系，而是同处单一但分层全球体系之内的大国关系。中美关系的变化是体系内的调整，而不是体系性大国之家对抗。

首先，中国拒绝体系性大国的身份认定，不可否认，中国是带有体系性特征的国家。改革开放以来，中国对外开放，主动融入到世界经济体系之中，中国成为国际体系内的国家。在全球体系的金字塔中，中国不断提升自身地位，成为全球第二大经济体，但是，中国并不是体系性大国，而是体系的维护者、建设者和改进者。中国对外开放的大门只会越开越大，这不仅是中国的对外开放战略的延续，也是中国的自我定位。

其次，全球体系已经出现了重大变化，没有哪个国家要取代美国的地位，而是美国要从中部分退出。冷战的终结并不是历史的终结，美国的一超独霸地位也只是历史的一瞬间。美国之外的多元权力中心的出现打破了霸权更迭的周期律，权力流散之下，即使美国也无法回到曾经的辉煌地位。等级性的金字塔结构受到扁平网络化的冲击，以产业链为基础的经济合作网络，以社交媒体为载体的人际网络，事实上以“增量”扩大了国际体系的容量。中美之间面临着越来越多的关系到全球未来的议题，如公共卫生、气候变化等。

最后，中国的发展与崛起得益于全球体系，中美关系是体系内国家关系的调整，美国即便将中国定义为体系性大国，也无法将中国排除在体系之外，让中国承担体系性的压力。中国的发展是在体系内的发展，自身实力提升的同时，扩大了与其他国家和地区的联系，增大了中国的战略回旋空间。从中美关系的结构而言，只要中国保持体系性国家的身份和定位，中美关系就不会发生根本的逆转。

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