公益是彩票的生命线。

福利彩票是中国社会福利事业发展的重要资金来源：每销售1元福利彩票，就有0.2971元作为彩票公益金投入社会福利和公益事业中。

在国家强监管政策之下，彩票业凛冬已至、春天尚远。

经历了2015年的审计风暴，2018年的互联网彩票禁售，以及2019年严格约束快开等游戏品种，加上新冠疫情的冲击，2020年中国彩票销售出现超两成的大幅下滑。

2月5日，中国社会科学院福利彩票课题组发布的《中国福利彩票发展报告（2019）》数据显示，从1987年发行至2019年12月31日，全国累计销售福利彩票22109.64亿元，筹集彩票公益金6568.65亿元，公益金的筹集率为29.71%。

福利彩票是中国社会福利事业发展的重要资金来源：每销售1元福利彩票，就有0.2971元作为彩票公益金投入社会福利和公益事业中，直接和间接惠及数亿人次，创造税收数百亿元，创造就业岗位40 多万个。

彩票业该如何走出“一放就乱，一管就死”的怪圈？

跌破1500亿

1月22日，财政部官网披露了去年全年国家彩票市场销售“成绩单”。

2020年1至12月，全国累计销售彩票3339.51亿元，同比减少881.03亿元，下降20.9%。其中，福利彩票机构销售1444.88亿元，同比减少467.50亿元，下降24.4%；体育彩票机构销售1894.63亿元，同比减少413.52亿元，下降17.9%。相比2018年的5114.72亿元，2020年的“成绩”可谓惨淡。

中国社会科学院大学商学院副教授、福利彩票蓝皮书主编何辉在接受《中国慈善家》采访时表示：去年彩票销售整体下降的原因，一是疫情导致很长一段时间彩票销售处于停滞状态，二是政府在2020年进一步加大了对彩票市场的监管，视频型彩票逐步停止销售，高频快开彩票、竞猜型彩票从2019年就开始进行了更严格的销售限制。

“福利彩票下降更多的原因，主要是视频型彩票、高频快开游戏原为福利彩票的重要产品，在总销量中占比较大。”何辉说。

事实上，从2019年开始，福彩销售就开始出现大幅下降。财政部的统计数据显示，2019年，1~12月累计，全国共销售彩票4220.53亿元，同比减少894.18亿元，下降17.5%。其中，福利彩票机构销售1912.38亿元，同比减少333.18亿元，下降14.8%。

显然，疫情使彩票销售雪上加霜，但更主要的原因还是政府对彩票行业加强监管。

乱象

彩票兼具娱乐性和公益性。面对诱人“蛋糕”，众多公司都争相加入抢食大战之中。

2014年高峰时期，国内互联网彩票公司总规模约300家，超1亿以上的用户通过互联网渠道投注购买彩票。这也造成了“无门槛”“低成本”的互联网售彩市场，鱼龙混杂、乱象环生的局面。

2020年1至12月，全国累计销售彩票3339.51亿元，同比减少881.03亿元，下降20.9%。

2015年，国家对彩票资金专项审计后，相关部门加强了对彩票市场的监督管理，也加强了对擅自利用互联网销售彩票的查处。此后，中国彩票销售增长速度下降。不过，擅自利用互联网售彩等违规现象经过一段时间后又慢慢抬头，非理性购彩等也逐渐增多，彩票市场部分乱象重现。

2018年8月，财政部、民政部和体育总局三部门在修订《彩票管理条例实施细则》时，将“擅自利用互联网销售的福利彩票、体育彩票”归入非法彩票。这是我国彩票相关法律法规中，首次将擅自利用互联网销售彩票明确为非法彩票。

将违规互联网售彩定义为非法彩票，也对各违规互联网售彩平台和企业主形成了较大的震慑。2018年9月，多个违规互联网售彩平台纷纷主动暂停相关服务。修订后的《彩票管理条例实施细则》自2018年10月1日实施。此后，违规互联网售彩现象大面积消失。

何辉告诉《中国慈善家》，相关部门加强福利彩票市场监管有很多原因，比如防沉迷、防洗钱等诸多原因，有利于重塑福利彩票的公益形象。但是，也暴露了长期以来，彩票管理体制机制不顺、市场化运作不完善、福利彩票发展定位不清晰、缺乏稳定的市场预期等问题。

面对多维度的市场困境和深层次发展难题，如何处理好福利彩票事业的市场发展和社会责任的关系？

何辉建议，首先应加速推进彩票法立法，同时深化彩票运行机制改革。

2009年颁布实施的《彩票管理条例》只是一部行政法规。目前，全国人大已开始《彩票法》的立法进程，尽快颁布出台一部相对完备的彩票法，是关系到彩票行业健康发展的重要前提。

其次，要合理划分彩票市场，探索管办分离，推进彩票机构专业化、市场化运行，建立切实有效的激励约束机制。进一步规范彩票资金管理，调整中央与地方公益金分配比例。探索建立改革创新发展过程中的容错机制，进一步明确地市财政部门的监管职责。

要公益更要效益

彩票诞生的初衷是筹集公益金解决社会问题，公益属性是彩票生存和发展的生命线。

彩票公益金是政府非税收入形式之一，按照国家规定，是发行彩票取得销售收入扣除返奖奖金、发行经费后的净收入。以双色球为例，其销售额的51%作为彩票奖金、13%作为发行费、36%作为彩票公益金。彩民每购买1注2元的福彩双色球或者体彩大乐透，有7角钱贡献给国家公益事业。

2019年5月8日，广西百色隆林各族自治县新州一小启动“天使之旅贫困先心病患儿筛查救助行动”。中国红基会设立了家庭贫困先心病儿童的救助专项基金，并获得国家彩票公益金支持。

数据显示，30年来我国累计从彩票销售收入中筹集超过万亿元彩票公益金，早期主要用于民政福利和体育事业。近年来，全国社保基金投入总量已经占到财政的1/3，其余则主要用于社会公益事业，包括养老、医疗、红十字、残疾人、扶贫、法律援助、救灾和灾后恢复重建等更多领域，成为发展社会公益事业的重要资金支撑。

根据国务院批准的彩票公益金分配政策，彩票公益金在中央和地方之间按50:50的比例分配。中央集中彩票公益金在全国社会保障基金、中央专项彩票公益金、民政部和体育总局之间分别按60%、30%、5%和5%的比例分配。

按上述分配政策，2019年彩票公益金分配给全国社会保障基金理事会464.28亿元，用于补充全国社会保障基金；分配给中央专项彩票公益金175.92亿元，用于国务院批准的社会公益事业项目；分配给民政部38.69亿元，安排用于资助为老年人、残疾人、孤儿、有特殊困难等人群服务的社会福利设施建设等项目；分配给国家体育总局38.69亿元，支持群众体育和竞技体育发展项目。

公益金使用从重视投入，到重视服务，再到重视效益，是一个政策完善的过程，需要基于已有的实践，进一步优化彩票公益金分配的规则。

何辉建议，一是在选择项目并进行公益金拨付时，尽可能在更大范围内进行项目的征集和招投标，了解社会的需求点在哪里，可考虑通过市场竞争，提高执行的专业性和效率。二是当公益金拨付到具体项目进而执行时，需要科学地进行绩效评估。这种评估，既要考虑到评估的量化指标，也要考虑到难以量化但非常重要的指标。

“目前福利彩票的社会影响较弱，很大程度上与公益金使用的广泛意义上的社会效果不够高有关。”何辉说，我们需要特别关注公益金使用的社会效果，在保证传统的福利项目的公益金投入的同时，也要强调和增加在具有更广泛社会效果的公益项目上的投入。