2011年拜登时任美国副总统，访问美军驻阿富汗基地。 图／美联社

高潮迭起的美国大选虽然尚未完全落幕，但各州选举人团的开票情况已宣告民主党的拜登获胜，现任的共和党川普总统只剩法庭战场还有背水一战的机会。因此，拜登团队已经开始组阁动作，并催促现任政权开展交接程序。自由派人士热切地希望拜登上台后，能终结川普代表的保守主义，许多国家也期待结束川普政权在外交上的颐指气使。

然而，从国防的角度，也有人担心被自由派推上宝座的新总统，会不会在军事上软弱，如同1977至1981年任职的吉米．卡特总统。

「所以...拜登，会不会成为『下一个卡特』？」



「祝福您，我的好友乔．拜登！吉米．卡特敬上」当卡特（图右）当上总统时，拜登（图左）就已经活跃于参议院了。 图／美联社

卡特总统毕业于安纳波利斯的美国海军官校，1946年毕业后于海军服役7年之久。卡特服役经历大多与潜舰有关，先是在柴电潜舰服役，1952年调入美国第一批核子潜舰的团队，并在「美国核子潜艇之父」海曼．李高佛（Hyman Rickover）上校麾下服役。他在这段时间学得了核子工程相关知识与经验，这也让他在2004年赢得一艘海狼级核动力潜舰的命名，成为少数在世时就有战舰以自己为名的总统。

儘管卡特与军方（尤其海军）有这麽深的渊源，但他在就职后，却可能是二战后与军方关係最差的总统。卡特过去从军与核工的经历，加上自由派的理念，塑造出他的两大国防方针：一是裁减国防预算，他在竞选时就多次批评五角大厦的预算浮滥，认为每年约1,300亿美金的国防预算，可以再砍50至70亿美金而不会影响国防实力；二是要全面放弃核武，核武使战争的风险无法承担，美苏应共同推动世界的无核化。

然而，当时的美国尚未从越战的伤痛中走出，国防预算中有较多人事支出是为了解决伤员与复员的问题。另一方面，苏联却利用以阿战争造成的油价高涨，以及外销军火给阿拉伯国家的收入作为资金动能，加速推动提升传统与核子武器的质与量，因此不但美国军方认为要增加国防开支来压制苏联的气焰，甚至民调也以前所未有的幅度支持国防预算。



1952年，短暂服役于美军柴电潜舰「梭鱼号」的少尉军官卡特（后方举手者）。 图／美国国防部



吉米卡特号潜舰在2004年举行的下水典礼，卡特夫妇也有到场，并由夫人掷瓶。这艘潜舰的舰体被加长30m，裡面装有额外的潜水设施与无人潜艇，为深海情报作业的专用舰。 图／美国国防部

但卡特认为自己的军事与工程专业足以「识破」军方争取预算的花招，他要求军方以「零基预算」的精神重新编列预算，并会亲自参加国防部的预算会议。卡特在会议中往往会提出钜细靡遗的技术问题要求军方回答，但被军方私下批评为没有重点与方向。卡特的政策也得不到国会的支持，往往在预算送到国会后，又被议员偷塞一些预算给军方恢复部分项目。

卡特上任的第一年，国防预算从1,300亿大幅下降为1,203亿美金，不过其中的70亿美金是前任总统福特在离职前就大砍的，卡特只多砍了30亿美金。之后的国防预算就维持每年微幅上升，也就是说卡特并没有如他期盼的大幅裁减，只是阻止了预算的大幅成长，但这仍削减了美国军备的成长动能。

其中最具代表性的例子是空军的B-1A轰炸机，这是当时成本最高的武器计画，也是「核三角」的其中一环，可谓是卡特心中的「二合一敌人」。卡特的决定并非专断独行，因为B-1A的想定是利用低空飞行与电战干扰来穿越苏联领空，而苏联已在发展多种飞弹与拦截机技术来对抗它，因此当时已有B-1A不合时宜的呼声；另一方面，美国当时明著在发展低空躲避雷达的巡弋飞弹，暗著也发展了可在雷达面前「隐形」的匿踪科技，这两项科技在日后都被证明比B-1A的穿透效果更好。但由于空军已经投入太多资源在B-1A计画上，因此B-1A的取消仍让空军与总统的关係陷入冰点，甚至有要求空军部长请辞抗议的呼声。



B-1A轰炸机在1974年首飞的镜头，全机漆成白色是为了反射核爆产生的闪光，避免对机身造成破坏。这项特色没有沿用到后来的B-1B上，反而是被苏联用在Tu-160轰炸机上。 图／美国国防部

▌用中国牌对抗苏联

一心裁减军备的卡特并非对苏联软弱，相反地，他不赞同尼克森／季辛吉时代的「缓和」（Détente）政策——减少在第三世界与苏联的对抗，好在重要地区（尤其是中欧）集中资源抗衡苏联的入侵——认为苏联的行事风格会带来人权与其他基本价值的危机，应该要引导苏联进入一个政治与道德框架，使其能分担国际社会的责任，且不会威胁到民主世界的和平。

卡特曾这样形容他的理想：

「我们一直都用火来对抗火，却忘了对付火最有效的是水。」

所谓的「火」指的是武器竞赛，而「水」就是「中国牌」了。当时的美国政坛将美苏中之间的关係形容为「战略三角」，如果美国跟其中一方拉近距离，另外一方也会跟著拉近，以免自己被孤立。



1979年1月1日美国与中华民国断交、改与中国建交。30天后，时任国家副总理邓小平率团访美，并受卡特总统热情款待。 图／美联社

卡特执政时期遇上了毛泽东过世、邓小平上台，后者正好对西方与资本主义抱持较开放的态度，曾有「不管黑猫白猫，能捉到老鼠就是好猫」的名言，与卡特政权一拍即合。卡特在1978年以撤销「中美共同防御条约」与终止对台官方关係为代价，换取与中国建立正常外交关係。

而卡特得到的回馈则是迫使苏联签订了「第二次战略武器限制谈判」（SALT II）条约，卡特在执政后，就千方百计地想与苏联签订一份限武条约，能比尼克森在1972年的「第一次战略武器限制谈判」（SALT I）削减更多核子武器。这不但同时达到减少军备开支与迈向无核化的理想，同时也限缩苏联武力对和平的威胁，可说是不动用武力又能促进和平的最佳手段。

卡特一开始希望美苏双方能削减20~25%的战略核武，尤其将毁灭力量最大的陆基多弹头洲际弹道飞弹缩减到550枚，并严格限制新型陆基飞弹的研发。但苏联没有接受，因为这是苏联较佔优势的领域，要求应在轰炸机与弹道飞弹潜艇进行同步裁减。双方谈判一度陷入胶著，但在卡特一方面同意对「核三角」进行限制，另方面与中国建交的两手策略下，美苏在1979年初签订了SALT II条约，成为卡特最成功的政绩，也证明了「水可以对付火」。



1979年卡特（右）与苏联总书记布里兹涅夫（左）签署了SALT II条约。 图／美联社



美苏SALT II条约签字半年后，苏联入侵阿富汗。 图／美联社

▌卡特政策的失败

然而，此后的发展证明，基本价值南辕北辙的国家是难以套用同样的道德框架，尤其是「枪杆子出政权」的中苏两国唯一会信服的只有对手的武力与决心。在卡特的国防政策达到颠峰之后，国际情势却急转而下，首先是中国发动「惩越战争」，接著是苏联进攻阿富汗，另外还有伊朗巴勒维王朝的垮台。

虽然伊朗问题与卡特政策没有直接关係，但卡特的无力阻止，以及之后出兵营救美国大使馆的行动失败，都给卡特贴上软弱无能的标籤。因此在1980年的总统大选中，代表共和党的雷根用强力国防政策为诉求击败了卡特，也终结了卡特的自由派理想。

民主党再度赢得总统大选要等到1992年的比尔．柯林顿，由于第一次期中选举就被共和党拿走参众两院的多数席位，柯林顿选择中立路线而维持了国防预算的持平，并在1995与1999年果断出兵以支持北约对南斯拉夫／塞尔维亚的空袭行动。

2008年赢得大选的巴拉克．欧巴马，他与卡特同样抱持无核化理念以及「以谈判代替对抗」的策略，这让他上任的第一年就赢得诺贝尔和平奖。其任内的国防预算也呈现逐年下滑的趋势，但他幸运的是任内没有遇到重大战争危机，并以击杀宾拉登行动树立了「虽远必诛」的决心。



美国第39任总统卡特，在1980年4月25日的全国紧急电视演说直播前，苦著一张脸的面容。当时他正要难堪地宣布「伊朗美国大使馆人质危机」的美军救援任务，彻底失败了。 图／美联社



1980年4月美军特种部队为了援救美国驻伊朗大使馆人质危机，而冒险出动、但却遇上沙漠风暴导致坠机灾难的「鹰爪行动」。此一失败的军事行动，也被认为是卡特同年连任选战大败、政治生涯被视为软弱犹疑的经典案例。 图／美联社

曾担任欧巴马副手的拜登，其国防理念明显也是欧巴马时代的延伸，仍以以无核化为目标，并对川普政府的国防开支多所批评。因此，进行中的核三角汰换计画：陆基战略吓阻（GBSD）计画、B-21轰炸机与哥伦比亚级弹道潜舰的预算能不能维持下去就不无疑问。尤其是川普时代批准的低当量核弹头计画被自由派批评为降低核武门槛之举，更是可能遭殃。

目前拜登团提出的国防政策有两大主轴：一是加强国际合作，扭转川普政府时常一意孤行以及对盟邦施压的作风；二是以创新思维进行国防投资，将预算移转到提升未来优势的先进科技研发上。然而，国际合作的弊病是民主国家本来就很难形成共识，尤其中国以史为鑑，必会利用经济优势对西方国家各个击破，达到「连横」瓦解联盟之目的。另外，将资源集中在未来武器上将使现有武器水准与妥善状况难以提昇，可能诱使对手提前出手而引发战争。

不过，华府国防圈的观察家大多对拜登的国防政策抱持信心，认为不会有激进的预算削减动作，甚至连手上有两张核三角订单（陆基战略吓阻与B-21）的诺斯若普．格鲁曼公司也认为拜登执政将会延续这两个计画，其股价也相当稳定。各界如此乐观的原因主要是拜登虽然政治理念是自由派，但在参议员任内的问政态度向来偏向温和，这也让他成为称职的副总统。其团队在竞选时期也一直以「弭平伤口」为口号，若在执政后故意去激怒保守派与军方，将会破坏其想要营造的「大和解」的气氛。

但拜登团队的另一项变数是激进的自由派在BLM运动后声势大起，未来很可能会渗入执政团队而对国防政策有发言权。另外，即便拜登不採取大幅削减动作，但只要以消极态度规划国防资源就可能拖慢美军的转型脚步，而让对手能够「弯道超车」。如果拜登真的成为了下一个卡特，则卡特末年遇上的国际危机也可能是民主世界跟著要面对的未来。



美国空军在2020年9月以133亿美金将下一代洲际弹道飞弹：陆基战略吓阻（GBSD）计画发包给诺斯若普．格鲁曼公司主导的团队。面对拜登对该计画的批评，美国空军全球战略指挥官公开发出警告：「陆基飞弹是核三角一个可见的维度，是解决区域问题的一项重要元素...能够提醒我们的伙伴、盟邦、以及潜在的对手说：它一直都在。」 图／诺斯洛普格鲁曼



图／美国国防部

声明：该文观点仅代表作者本人，加国头条 属于信息发布平台，加国头条 仅提供信息存储空间服务。